A Responsabilidade Política no Direito Constitucional Comparado: Impeachment e Revogação de Mandato no Equador e no Brasil

Alessandro Soares

Advogado. Doutor no programa de Administração, Fazenda e Justiça no Estado Social pela Faculdade de Direito da Universidade de Salamanca (USAL); doutor e mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP); professor da Faculdade de Direito Constitucional da Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM).

Gabriela Shizue Soares de Araujo

Advogada. Doutoranda e Mestre em Direito Constitucional pela Pontifica Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP); professora e coordenadora da Extensão da Escola Paulista de Direito (EPD).

Introdução

O objetivo deste artigo é analisar de maneira comparativa aspectos relacionados a alguns instrumentos de responsabilidade política presentes nos atuais ordenamentos constitucionais de Brasil e Equador. Para isso, abordaremos os institutos do juízo político ou impeachment e da revogação de mandato. Cada um desses mecanismos constitucionais exerce funções próprias dentro de cada sistema político. Nosso argumento é o de que, em termos de responsabilidade política, comparativamente, a Constituição equatoriana de 2008 tem uma melhor regulamentação desses mecanismos do que a atual Carta Política brasileira de 1988. Melhor dizendo, o Texto Constitucional equatoriano tem maior probabilidade de servir como instrumento de amenização de crises e de defesa democrática − nesse sentido, pode-se afirmar que corresponde a um ordenamento mais racional. Dessa situação não devemos concluir que a Constituição equatoriana não tenha eventuais defeitos ou não mereça aperfeiçoamentos e críticas, mas, em termos comparativos, responde potencialmente melhor a dilemas latino-americanos. Em realidade, parece-nos que a instabilidade política vivenciada no Equador nos anos 1997, 2000 e 2005, momento em que presidentes eleitos foram substituídos rapidamente pelo Poder Legislativo, tem certa similitude contextual com a destituição de Dilma Rousseff em 2016 no Brasil. Se entendermos que a Constituição equatoriana de 2008 de alguma forma tenta responder às situações de crise que vivenciou o país, é possível dizer que talvez esse Texto Constitucional tenha algo a contribuir para uma discussão sobre o aperfeiçoamento da Carta Política brasileira de 1988.   

1. O juízo político como responsabilidade política secundária

Como já adiantamos, o processo de impeachment ou juízo político e a revogação de mandato eletivo correspondem a modalidades de responsabilidade política.[1] Em verdade, impõe-se que façamos de início um apontamento terminológico sobre o “juízo político”. Enquanto é comum na América Hispânica a utilização da denominação “juízo político”, no Brasil a Constituição de 1988 adotou a nomenclatura “crimes de responsabilidade”, sendo que no campo acadêmico se fala em impeachment. De qualquer forma, ao longo desta exposição, utilizaremos preponderantemente a expressão juízo político[2].

Dito isso, importa notar que, como subespécies de responsabilidade, tanto o juízo político quanto a revogação de mandato estão marcados por características distintas. Nessa ordem de ideias, pergunta-se: como se constitui um cenário geral de responsabilidade política? De que modo podemos compreender e caracterizar tal tipo de responsabilidade a partir de princípios jurídicos constitucionais? De pronto, devemos afirmar e notar que o Estado de direito moderno está completamente alicerçado na ideia de que um poder legítimo é um poder sob controle, limitado e, por isso, responsável. Toda a teoria do Estado liberal, cuja origem está nas revoluções burguesas do século XVII e XVIII, baseia-se nos limites ao poder estatal, que, em vez de ser destruído como esfera de poder, passa a ser relativizado e controlado.    

O primeiro aspecto que se impõe observar é o de que a ideia de uma responsabilidade política só pode ocorrer na esfera de uma relação política. As relações que envolvem agente público administrativo (servidor público em geral) e Administração destoam em larga medida daquelas que dizem respeito ao agente político. Neste último caso, põe-se em evidência uma relação de caráter democrático representativo, que envolve confiança popular, sufrágio e competição eleitoral, imperando a necessidade de satisfação de uma opinião pública para a manutenção do consenso democrático.

Agentes políticos assumem responsabilidades políticas, cujo ápice é o confronto eleitoral: “no regime democrático, determinados círculos mais amplos ou mais reduzidos do povo do Estado dispõem de um poder político eficaz que se revela praticamente, sobretudo, na nomeação, demissão e controle dos dirigentes políticos” (HELLER, 1968, p. 294).

Nesse sentido, a seguinte passagem de Madison é salutar:

O objetivo de qualquer constituição política é – ou deve ser – antes de tudo escolher como dirigentes as pessoas mais capacitadas para discernir e mais eficientes para assegurar o bem-estar da sociedade; depois, tomar as mais seguras precauções no sentido de conservá-las eficientes enquanto desfrutarem da confiança pública. O processo eletivo de escolher dirigentes é a norma característica do governo republicano. Os meios com que conta esta forma de governo para evitar sua degeneração são numerosos e variados. O mais eficaz consiste na limitação do período dos mandatos, visando manter uma adequada responsabilidade perante o povo (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 451).

Com efeito, temos que responsabilidade política e representação política estão intrinsecamente ligadas. É o representante político, como agente mandatário do povo, que responde politicamente por suas condutas. Em termos históricos, a imagem categórica desse status de responsabilidade está no art. 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, ao ditar que: “A Sociedade tem o direito de demandar contas a qualquer agente público de sua administração”. Isso significa que não só o representante político deve atuar de maneira representativa mas também que essa representação tem um caráter democrático, diga-se: é uma representação responsável frente ao eleitorado.[3] Fala-se, dessa forma, que o governo responsável é aquele que tem o dever de prestar contas (accountability).

Nesse sentido, Manin, Przeworski e Stokes (2003, p. 10) afirmam que:

Os governos são “responsáveis” se os cidadãos são capazes de diferenciar os governos representativos dos não representativos e podem punir esses de forma adequada, mantendo no cargo os agentes que desempenharem bem o seu papel e destituindo do cargo aqueles que não o fizerem.

Na esteira desse raciocínio, Garcia de Enterría também é categórico, ao aduzir que “Esta obligación de ‘dar cuenta’ es universal y debe ser efectiva, porque está en la raiz misma del princípio democrático” (ENTERRÍA, 2003, p. 41). Assim, podemos considerar que, “como a representação procede das eleições, a responsabilidade política é também realizada pela via eleitoral” (LOMBA, 2008, p. 79). A eleição é o ponto-chave, pois, da responsabilidade política, representando a forma usual da ocorrência desse tipo de responsabilização:

A infidelidade aos compromissos assumidos ou excessos, desmandos, abusos ou desvios que se cometam no exercício do mandato, com a violação das prescrições éticas cabíveis – mesmo sem chegar aos extremos da inconstitucionalidade ou da violação de deveres legais −, resolvem-se pelos processos políticos normais, e o sistema eleitoral aponta o caminho normal para a solução desse tipo de problema (ATALIBA, 2007, p. 68).

Convém, então, nomear a via eleitoral de responsabilização política como via originária ou primária, pois que realizada mediante a decisão da cidadania diretamente, expressão do poder soberano manifestado pelo sufrágio concretizado no voto. Logo se vê que, dentro de uma visão mais estrita, a responsabilidade política se refere somente a quem detém legitimidade democrática; assim, o sujeito passivo tradicional seria quem se submete ao crivo do voto popular e exerce funções políticas. Em um sistema presidencialista, há dois órgãos que, em geral, estão submetidos à regra eleitoral: o Executivo e o Legislativo. É possível, evidentemente, pensar em outros modelos institucionais nos quais haja mais órgãos estatais eletivos. De qualquer forma, os parlamentares e o cargo da Presidência e Vice-Presidência da República são selecionados pelo voto popular periódico. Estão, pois, sob o influxo da responsabilidade política eleitoral.

3. Juízo político: cenário geral e aspectos comparativos

Partindo do quadro exposto anteriormente, que tipo de análise podemos fazer do processo de juízo político? Em que medida é possível considerar esse instituto como de natureza política? Sobre o assunto, quais regras estão presentes nos ordenamentos constitucionais brasileiro e equatoriano atuais? Antes de responder a essas questões, convém afirmar que o juízo político constitui um procedimento geralmente instaurado pelo Poder Legislativo em face de determinada conduta grave cometida por um agente público, cujo objetivo principal é a destituição do cargo ocupado. Tendo isso em mente, exploraremos alguns aspectos teóricos e normativos.

O primeiro aspecto a ser notado é o de que a competência para instaurar e julgar um processo de juízo político é do Poder Legislativo. São os integrantes desse órgão que detêm, em regra, a faculdade de apresentar acusações políticas e julgá-las. No Brasil, a função legislativa é incumbida ao Congresso Nacional, que é composto de duas câmaras: Câmara dos Deputados e Senado Federal.[4] Já no Equador, o órgão legislativo nacional é unicameral: Assembleia Nacional.[5] Há, contudo, um detalhe específico na Constituição brasileira no que diz respeito ao juízo político, pois que no momento do julgamento final do processo, que ocorre no Senado Federal, os trabalhos são conduzidos pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal.[6] De qualquer forma, é o Poder Legislativo que atua e decide ao final. Trata-se, então, da aplicação de uma penalidade específica por parte de um órgão de natureza política, cujos membros são eleitos e gozam de legitimidade democrática.

Quanto aos agentes públicos que podem ser sujeitos passivos de um juízo político, sobressai no sistema presidencialista a figura do chefe do Poder Executivo, ou seja, o próprio Presidente da República e também o seu Vice. Encontramos regra nesse sentido tanto na Constituição brasileira quanto na equatoriana.

Esse quadro de sujeitos passivos de um juízo político pode ser ampliado ou restringido conforme o caso. No Brasil, por exemplo, além do Presidente e Vice, estão aptos a sofrerem o processo de juízo político os ministros de Estado, os comandantes das Forças Armadas, os membros do Supremo Tribunal Federal, os integrantes do Conselho Nacional de Justiça e do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União.[7]

Conforme a Carta Política equatoriana de 2008, submetem-se a juízo político não apenas quem ocupa o cargo presidencial e de vice[8] mas também as ministras e os ministros de Estado, as autoridades máximas da Procuradoria-Geral do Estado, Controladoria-Geral do Estado, Fiscal-Geral do Estado, Defensoria do Povo, Defensoria Pública Geral e Superintendências, além de membros do Conselho Nacional Eleitoral, do Tribunal Contencioso Eleitoral, do Conselho da Judicatura e do Conselho de Participação Cidadã e Controle Social.[9]

Conste-se ainda que a Constituição brasileira de 1988 possibilita que qualquer membro do Supremo Tribunal Federal seja sujeito passivo em juízo político, ao passo que a Constituição equatoriana de 2008 exclui explicitamente os integrantes da Corte Constitucional do elenco de pessoas que podem sofrer um processo de juízo político.[10] Há, com certeza, possíveis problemas em se estabelecer a responsabilidade política de membros do Judiciário, e o maior de todos está relacionado à intervenção indevida na função jurisdicional por parte do Legislativo. Todavia, quando nos referimos a uma Corte Constitucional, não estamos falando de um Poder Judiciário puramente técnico, mas, sim, que toma decisões de implicações nacionais profundas. Muitas vezes, uma conduta indevida de um magistrado ou de uma magistrada da mais alta Corte do país pode ser tão grave que talvez demande responsabilidade política perante o Legislativo. Se as punições de condutas de um juiz de um Tribunal Supremo depender dos próprios membros, talvez o espírito de corpo dos pares prevaleça sobre o interesse público.

Afirmamos anteriormente que o principal sujeito passivo de um processo de juízo político são os ocupantes da função de Presidência da República e Vice. Ocorre que, no juízo político, um órgão democraticamente eleito, que é o Poder Legislativo, está habilitado a destituir alguém também democraticamente eleito; afinal, no sistema presidencialista, como regra geral, a eleição da Chefia do Poder Executivo e do Legislativo se dá pelo voto da cidadania, direta ou indiretamente. Tal perspectiva nos leva inevitavelmente a concluir que, nesse caso, temos a representação política eliminando decisão popular tomada na eleição presidencial. Há um conflito de implicação política grave. Ao contrário de um sistema parlamentarista, no presidencialismo não há vínculo direto de dependência do cargo presidencial com respeito ao Poder Legislativo. Dito isso, logo se vê que a responsabilidade política na hipótese de juízo político tem um caráter secundário ou derivado. As eleições periódicas é que correspondem ao terreno próprio da responsabilidade política popular direta. Com efeito, os casos de juízo político devem evidenciar situação excepcional e grave para que os representantes possam destituir alguém que ocupe o cargo presidencial.

Feita essa consideração, impende verificar que a utilização do instrumento do juízo político deve se dar em circunstâncias excepcionais de natureza grave. Nesse sentido, é preciso delimitar as condutas e as hipóteses em que se justifica a utilização do juízo político para destituir um alto funcionário público, principalmente se este ocupa o cargo presidencial. Embora a Constituição e a lei possam utilizar conceitos jurídicos amplos e de difícil determinação objetiva na caracterização de condutas graves que justificam a instauração de um juízo político, é importante que a descrição dessas condutas sempre tenham algum nível de densidade e determinação a ponto de não transformar o processo de juízo político em uma arma disponível de maneira ilimitada pelo Poder Legislativo. Em outros termos, a mera perda de maioria no Parlamento não pode acarretar a destituição por juízo político.

A Constituição equatoriana estabelece que o processo de juízo político poderá ser instaurado pela Assembleia Nacional contra a Presidenta ou o Presidente da República e Vice em casos de: (i) delitos contra a segurança do Estado; (ii) delitos de concussão, suborno, peculato ou enriquecimento ilícito; e (iii) por delitos de genocídio, tortura, desaparecimento forçado de pessoas, sequestro ou homicídio por razões políticas ou de consciência.[11] Desde logo já se vê que as condutas passíveis de gerar um juízo político são bem particularizadas no regime constitucional equatoriano e correspondem a delitos penais.

Na Carta Política brasileira, por sua vez, determina-se que constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal, especialmente contra: (i) a existência da União; (ii) o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; (iii) o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; (iv) a segurança interna do País; (v) a probidade na administração pública; (vi) a lei orçamentária; e (vii) o cumprimento das leis e das decisões judiciais.[12]

Não é necessário grande esforço para notar que a Constituição brasileira se utilizou de termos e denominações mais abrangentes para especificar as condutas que poderiam acarretar um processo de juízo político, enquanto a Carta Política equatoriana praticamente adotou definições de natureza penal (OYARTE, 2014, p. 706). Não surpreende que o próprio Texto Constitucional brasileiro informe que os crimes de responsabilidade serão definidos em lei especial, a qual estabelecerá as normas de processo e julgamento.[13] De fato, parece-nos que o atual ordenamento constitucional brasileiro possibilita maiores distorções e abusos na interpretação dos tipos de condutas que são puníveis por meio de um processo de juízo político. De todo modo, em ambas as constituições (Brasil e Equador), há necessidade de conduta devidamente direcionada do Presidente ou da Presidenta da República. A vontade clara de trair os valores e princípios constitucionais afigura-se, a nosso ver, essencial para a tipificação da conduta.

Quanto ao procedimento e decisão, o Texto Constitucional equatoriano estabelece que, para a instauração de processo de juízo político contra quem ocupe o cargo de Presidência da República ou Vice, há necessidade de solicitação de 1/3 dos integrantes da Assembleia Nacional.[14] Depois, a solicitação é apresentada ante a Presidenta ou o Presidente da Assembleia Nacional.[15] O juízo de admissibilidade é realizado inicialmente pelo Conselho de Administração Legislativa, o qual posteriormente envia à Corte Constitucional que, pela segunda vez, verifica o cumprimento dos requisitos constitucionais. Observa-se, dessa forma, que no ordenamento jurídico equatoriano há uma dupla análise prévia de admissibilidade do procedimento de juízo político contra titular de cargo presidencial e vice. Uma vez emitida a decisão (dictamen) favorável por parte da Corte Constitucional, será dado início ao procedimento de juízo político dentro da Assembleia Nacional.

Uma vez finalizado o procedimento, a Assembleia, em um prazo de 72 horas, deverá decidir motivadamente o caso. Para que ocorra a destituição do cargo, é preciso o voto favorável de 2/3 de seus membros. A destituição do cargo presidencial não inabilita a pessoa destituída a ter acesso a outras funções públicas.    

Já na Constituição brasileira de 1988 não há menção de quem está legitimado a ofertar a denúncia contra o Presidente ou a Presidenta da República por crime de responsabilidade (juízo político). Coube, de fato, à lei que regulou o procedimento definir que qualquer cidadã ou cidadão pode denunciar o Presidente da República ou ministro de Estado por crime de responsabilidade perante a Câmara dos Deputados.[16] O pedido é apresentado ao Presidente da Câmara dos Deputados, que tem competência para decidir sobre o seu recebimento ou não.[17] Uma vez recebida a solicitação de juízo político, iniciam-se os trâmites processuais para que ocorra a autorização de instauração do processo de juízo político contra o Presidente da República. Importante observar que, nessa primeira fase, compete à Câmara, por 2/3 de seus membros, autorizar ou não a instauração do processo de juízo político,[18] cabendo ao Senado Federal, posteriormente, processar e julgar o caso.[19] Há então uma fase de formação da acusação, a qual ocorre na Câmara dos Deputados, e de processo e julgamento, que tramitam no Senado.

É pertinente ressaltar que, caso o Senado Federal decida efetivamente instaurar o processo, de imediato a Presidenta ou o Presidente da República fica suspenso de suas funções, posto que, se a decisão final do processo não ocorrer em até 180 dias, a autoridade afastada provisoriamente retorna ao cargo enquanto o processo continua tramitando normalmente.[20] Para que se efetive a destituição do cargo presidencial, é preciso voto favorável de 2/3 dos membros do Senado. Nesse sentido, o Texto Constitucional é claro ao afirmar que a perda do cargo em um processo de crime de responsabilidade gera como feito secundário a inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. Seria, assim, uma pena acessória.

A Constituição equatoriana de 2008 estipula que todas as autoridades de eleição popular são passíveis de ter os seus respectivos mandatos revogados pela cidadania (mínimo de 10% do eleitorado para autoridades em geral e 15% para cargo de Presidenta ou Presidente da República);[21] com efeito, podem figurar como sujeito passivo desse instrumento de democracia direta a Presidenta ou o Presidente da República e qualquer membro da Assembleia Nacional. No Texto Constitucional, não há determinação de ocorrência de causa específica como requisito para a apresentação de um pedido de revogação de mandato. Apesar disso, a legislação infraconstitucional estabeleceu que seria necessário o descumprimento do plano de trabalho, das disposições sobre a participação cidadã, bem como das funções e obrigações estabelecidas na Constituição e lei,[22] afastando, assim, a ideia de que a mera insatisfação popular pudesse levar à queda da autoridade eleita. A constitucionalidade dessa norma nos parece discutível; no mais, cabe perguntar se o instituto poderia cumprir um papel relevante perante esse tipo de regra limitativa. Não será surpresa a judicialização quando da aplicação do instituto.

Quanto aos limites temporais, a Carta Política equatoriana impõe que somente após o primeiro ano de mandato e antes do último será possível apresentar um pedido de convocação de referendo revogatório; além disso, proíbe que uma autoridade seja submetida a mais de um processo de revogação durante o seu mandato. Essa última regra aparenta ser mais adequada a uma previsão normativa em que não haja requisitos fáticos para se dar impulso ao mecanismo. O pedido de revogação é feito perante o Conselho Nacional Eleitoral, que realiza um juízo de admissibilidade − sendo deferido, o órgão eleitoral entrega aos requerentes os formulários de recolhimento dos apoios. O prazo máximo para a coleta das assinaturas será de 180 dias para cargos nacionais e, atingido o número de respaldos, será convocado o referendo revogatório. Interessante que a lei equatoriana proíbe que potenciais beneficiários da revogação intervenham direta ou indiretamente na campanha.[23]

De acordo com o Texto equatoriano, o mandato eletivo será revogado se a maioria absoluta dos votos válidos assim decidir, com exceção do cargo presidencial, em que se requer maioria dos votantes (sufragantes). Resultando positivo o pedido de revogação, o efeito é imediato e a autoridade deve sair de pronto do respectivo cargo, dando ensejo à sucessão conforme previsto na Constituição. No caso de revogação de autoridade titular de cargo presidencial, assumirá a pessoa ocupante da Vice-Presidência.  

A revogação do mandato presidencial só gera a implementação de eleições diretas se ambos os ocupantes dos cargos (Presidência da República e Vice) tiverem os seus respectivos mandatos extintos em um processo revogatório.[24] Revogada apenas a posição presidencial, abre-se a sucessão à Vice-Presidenta ou ao Vice-Presidente. No entanto, fica proibida a celebração de um referendo revogatório no último ano de mandato presidencial. Essa medida da Constituição equatoriana parece ser bem razoável, uma vez que a eleição ordinária já se aproxima e não faz sentido realizar um processo referendário revogatório.

Por seu turno, a Constituição brasileira de 1988 não alberga a revogação de mandato eletivo. O processo de disputa eleitoral é o núcleo da responsabilidade política em que a cidadania exerce o seu poder de veto em larga medida como jogador na dinâmica de competição pelo poder (CAGGIANO, 2013, p. 275). No que se refere ao cargo de Presidente da República, o seu mandato tem um prazo definido de 4 anos, sendo possível uma reeleição consecutiva. Todavia, é possível que o seu cargo seja perdido mediante um processo de apuração de crime de responsabilidade (impeachment), como já vimos. No ambiente do Poder Legislativo, senadores e deputados respondem politicamente perante as suas respectivas Casas e pares; assim, podem ser destituídos a partir de um processo político-jurídico de cassação de mandato por quebra de decoro. Sendo esse o quadro formal do sistema político brasileiro, impende questionar em que medida seria necessária e importante a adoção do instituto da revogação de mandato no plano nacional. A resposta não é simples e demanda levar em conta aspectos contextuais.

Sabemos que o instituto da revogação de mandato tem ao menos duas funcionalidades evidentes: de um lado, é um veículo de participação democrática e “empoderamento” popular; de outro, corresponde a uma válvula de escape, mesmo que momentânea, para circunstâncias de alta tensão política. A perspectiva de sua introdução em um dado ambiente constitucional deve se dar a partir da busca de um efeito útil e saudável; para isso, é preciso que seja um instrumento de equacionamento ou amenização de instabilidades, e não o inverso.

4. “Parlamentarização” da democracia na América Latina

Convém sublinhar que, em relação à América Latina, diversas análises identificam uma tendência geral de instabilidade política contínua, cujo resultado tem sido invariavelmente uma queda presidencial − não por meios militares com a introdução de governos de fato explícitos, como tradicionalmente ocorria no passado, mas institucionais (HOCHSTETLER, 2008, p. 54; SERRAFERO, 2014, p. 68; VALENZUELA, 2008, p. 16). Essas interrupções de mandatos presidenciais correspondem a um tipo de responsabilização política, e a sua manifestação tem se apresentado de múltiplas formas, tais como renúncias forçadas, julgamentos políticos pelo Legislativo, declarações de insanidade, abandono e eleições antecipadas (PÉREZ-LIÑAN, 2008, p. 107).

Uma das questões relevantes aqui é a de que o cargo da Presidência da República é adquirido a partir do voto direto das eleitoras e dos eleitores; assim, qualquer interrupção de mandato deve ser analisada a partir da ótica democrática. Devemos atentar para o fato de que, muitas vezes, a extinção do mandato presidencial está vinculada à atuação do Poder Legislativo, que não raramente acaba por manejar de maneira inapropriada os seus poderes constitucionais [“uma variedade de procedimentos de remoção mais ou menos constitucionais” (HOCHSTETLER, 2008, p. 59)] no combate ao Poder Executivo, fazendo surgir, assim, o fenômeno do golpe legislativo, isto é, a expulsão a autoridade presidencial em circunstâncias que potencialmente violentam o processo democrático (PÉREZ-LIÑAN, 2008, p. 109), embora não resulte na derrubada do regime. Alguns podem ver nisso certa flexibilização ou “parlamentarização”[25] do modelo presidencialista, já que se trataria de uma espécie de perda de confiança em uma Presidenta ou um Presidente frente ao parlamento, o que neutraliza a fixidez do mandato. De outro ângulo, relativiza do ponto de vista prático (não formal) a ideia de presidentes que exercem os seus poderes de maneira hiperpotencializada.[26] 

É com base nesse tipo de situação narrada que podemos identificar as razões que levaram os representantes do povo equatoriano a adotarem o mecanismo de revogação de mandato no Texto Constitucional de 2008. Vale lembrar que em três oportunidades sucessivas, antes do advento da Constituição de 2008, o Congresso equatoriano extinguiu mandatos presidenciais: em 06 de fevereiro de 1997, julgou Abdalá Bucaram mentalmente incapaz e, em 21 de janeiro de 2000 e 19 de abril de 2005, declarou abandono de cargo por parte de Jamil Mahuad e Lucio Gutiérrez, respectivamente. Em todas essas circunstâncias, as decisões tomadas pelos legisladores foram de constitucionalidade questionável. No fundo, vemos que a Constituição equatoriana de 2008 procura dar respostas a essas “revogações de mandato” à margem do ordenamento constitucional.

Haveria algo de similar na situação brasileira que indicaria essa predisposição a crises e quedas presidenciais? De fato, considera-se que o impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, ocorrido em 30 de dezembro de 1992, teria inaugurado essa tendência regional latino-americana, sendo a partir de então considerado uma referência na mudança histórica quanto à utilização do instituto (SERRAFERO, 2014, p. 68). Collor foi acusado pelo próprio irmão de ter enviado dinheiro fruto de corrupção para o exterior por meio de seu tesoureiro de campanha, Paulo César Farias. (SERRAFERO, 1996, p. 143). Uma Comissão Parlamentar de Inquérito investigou o caso, e os seus resultados serviram de fundamento para a apresentação de denúncia por crime de responsabilidade perante a Câmara dos Deputados em 1o de setembro de 1992 (CARVALHO, 2015, passim). Um dia antes do julgamento final no Senado Federal, Collor apresentou uma carta de renúncia que foi ignorada pelos legisladores. De toda sorte, o procedimento de impeachment de Collor seguiu os ritos constitucionais,[27] e o seu envolvimento pessoal em condutas imorais, para dizer o mínimo, estava posto.

O impeachment da Presidente Dilma Rousseff corresponde a um evento político que aparentemente reafirma a tese geral da manutenção das crises presidenciais na América Latina sob um novo padrão de instabilidade a partir dos anos 1990, que não demandaria mais uma quebra do regime democrático, sendo, contudo, fatal para os governos democráticos (PÉREZ-LIÑAN, 2009, p. 23). Mais do que isso, múltiplos elementos factuais e jurídicos corroboram a ideia de que a sentença que determinou a saída da Presidenta do cargo se deu à margem da Constituição. Com efeito, em 31 de agosto de 2016, o Senado (por 61 votos a favor e 20 contrários) decretou a extinção do mandato da Presidenta por crime de responsabilidade.[28] Olhando apenas para a forma e as regras burocráticas seguidas ao longo do procedimento, alguém poderia dizer que os ritos foram tão legítimos quanto os adotados ao longo do julgamento político do Presidente Fernando Collor. Uma análise mais acurada, no entanto, revela pontos obscuros e polêmicos que fazem da decisão no mínimo de duvidosa constitucionalidade.

A Presidente Dilma Rousseff não foi acusada de qualquer conduta imoral ou ilícita diretamente, visto que a decisão final que a retirou do cargo estava fundamentada em um conjunto de atos complexos de natureza técnico-fiscal/orçamentária que teriam sido emitidos violando a competência do Congresso Nacional.[29] Para os defensores da Presidenta, a decretação da perda de seu mandato democraticamente conquistado constituiu um abuso de poder por parte do Legislativo, uma vez que nenhuma conduta particular da Presidenta se enquadrava na tipologia adotada pela Constituição de 1988 e pela lei como crime de responsabilidade. Os agentes parlamentares teriam atribuído ao aspecto político uma dimensão não condizente com o instituto do impeachment, desconsiderando o elemento jurídico que o compõe. Em síntese, o Congresso teria emitido uma espécie de voto de desconfiança de natureza puramente política, destituindo a Presidenta do cargo obtido mediante o voto direto da cidadania.

Para além do cenário jurídico, note-se que o ambiente conjuntural que cercou o  impeachment era de acirramento político intenso e envolvia uma série de fatores: crise econômica; insatisfação popular; manifestações de rua pró e contra a Presidenta; decisões judiciais decretando prisão de políticos e empresários por corrupção, inclusive de integrantes do partido da Presidenta; o Vice-Presidente articulando abertamente com forças congressuais a favor do impeachment; a descoberta de contas “secretas” na Suíça pertencentes ao presidente da Câmara dos Deputados, que havia autorizado a abertura de todo procedimento contra Dilma; e os grandes conglomerados de mídia, principalmente televisiva, tomando posição ativa pelo impeachment. Todos esses fatos, como se vê, corroboram a tese do golpe legislativo[30] nos termos alinhavados por Pérez-Liñan, para quem “se os líderes políticos latino-americanos aceitam que é possível invocar o juízo político de forma flexível, como se fosse um voto parlamentar de desconfiança, então surgirá uma forma ‘constitucional’ de golpe legislativo”.[31] Diante disso, não causa espanto o fato de que o presidente do Supremo Tribunal Federal, o qual conduziu os trabalhos do impeachment no Senado Federal, posteriormente classificou o episódio da queda de Dilma Rousseff como um “tropeço na democracia” (LINDNER, 2016).   

5. Conclusão

Narrado esse quadro, podemos concluir que é defensável advogar pela adoção da revogação de mandato no ordenamento jurídico constitucional brasileiro, para que sirva de válvula de escape legítima em circunstâncias políticas críticas, isto é, para que permita “ao corpo eleitoral a alteração dos detentores do poder político dentro da ordem institucional, sem a necessidade de eliminar as regras constitucionais” (FULIARO, 2016, p. 130).

O fenômeno da “parlamentarização” ou flexibilização do sistema presidencial gera uma anomalia com potencial efetivo de ferir a cláusula democrática da soberania popular e a lógica da responsabilidade política. Os representantes do Legislativo, ao forçarem sob qualquer pretexto a saída de uma Presidenta ou um Presidente da República, anulam a vontade política da soberania popular emanada pelo voto. Não se pode argumentar que as manifestações de rua organizadas por agrupamentos sociais abrem a possibilidade legítima de retirada de uma Presidenta ou um Presidente da República sem levar em conta os requisitos constitucionais (alegação da democracia das ruas). Politicamente, isso gera a seguinte indagação: “Por que a vontade das pessoas que estão tratando de remover o presidente deve prevalecer sobre a vontade das pessoas que votaram nele nas últimas eleições?”.[32]

Devemos observar que a lógica eleitoral das cidadãs e dos cidadãos em nenhum momento ao longo do combate partidário de campanha trabalha com uma dependência direta entre o voto no Legislativo e a escolha da candidatura presidencial. Melhor dizendo, isso não é uma regra explícita e politicamente considerável no momento da emissão do voto. Nenhum eleitor ou eleitora vincula o seu voto no Legislativo com a eleição presidencial.    

Nota: Artigo publicado originalmente na obra coletiva “Democracia e Crise: um olhar interdisciplinar na construção de perspectivas para o Estado brasileiro”, organizada em homenagem ao Professor Pedro Estevam Alves Pinto Serrano e publicada pela editora Autonomia Literária, em 2020. O artigo escrito em co-autoria com Alessandro Soares, consta nas páginas 137-155 do livro.

Referências

ACKERMAN, Bruce. Anatomy of a Constitutional Coup. London Review of Books, v. 23, n. 3, p. 3-68, Feb. 2001. Disponível em: <http://www.lrb.co.uk/v23/n03/bruce-ackerman/anatomy-of-a-constitutional-coup>. Acesso em: 20 out. 2016. 

ATALIBA, Geraldo. República e constituição. São Paulo: Malheiros, 2007.

BERGER, Raoul. Impeachment: the constitutional problems. Massachusets: Harvard University Press, 1974.

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[1] Convém lembrar que a responsabilidade política encontra a sua origem na inversão da forma de legitimação do poder ocorrida sob o influxo do pensamento constitucional democrático. Antes do advento do Estado de Direito, o poder estatal sob a tutela do príncipe era um poder encarnado em sua própria pessoa (“L’État c’est moi”), e o exercício do poder estava submetido a fórmulas do tipo the king can do no wrong, um poder que só se responsabilizava perante esferas místicas para além das relações humanas. Nesse sentido, dizia nossa Carta monárquica brasileira de 1824 em seu art. 99 que “a pessoa do imperador é inviolável, e sagrada. Elle não está sujeito à responsabilidade alguma”. Consoante Pedro Lomba: “O princípio da responsabilidade política, adoptado pelos regimes liberais e pelo constitucionalismo, remonta à preocupação da filosofia medieval com a moderação e legitimação do poder político. A sua implantação só se tornou possível com a revisão das concepções religiosas e teocráticas sobre a origem do poder político. Enquanto as comunidades políticas estiveram sob a autoridade e um Rex Dei Gratia, representante da vontade divina, a ideia de responsabilidade política não se pôde manifestar” (LOMBA, 2008, p. 26).

[2] É no histórico do desenvolvimento das instituições políticas inglesas, particularmente a partir do século XIV, que encontrarmos as raízes do impeachment. Nesse sentido, deve se destacar que na prática anglo-saxã o processo de impeachment acabou por constituir um mecanismo pelo qual a Câmara dos Comuns apresentava uma acusação contra os ministros do rei perante a Câmara dos Lordes, que por sua vez detinha a competência de julgar e punir suas condutas. Vide nesse sentido: BROWN, Wrisley. The impeachment of the Federal Judiciary. Harvard Law Review, Vol. 26, N. 8 (Jun., 1913), p. 685; BERGER, Raoul. Impeachment: the constitutional problems. Massachusets: Harvard University Press, 1974, p. 26. VALENZUELA, Francisco Berlín. Derecho parlamentario. México: Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 166.

[3] Sartori capta essa questão de maneira peculiar e inteligente: “Etimologicamente falando, representar quer dizer: apresentar de novo, e por extensão, tornar presente alguma coisa ou alguém que não está presente. Pois bem, esta noção pode ser desenvolvida, em matéria política, em dois modos diferentes: no sentido de um corpo restrito que está para a coletividade inteira assim como (segundo a imagem de Mirabeau) uma carta geográfica está para o território que representa; ou então no sentido de que entre os ausentes e aqueles que estão presentes por eles se verifique uma obrigação de responder, algum liame e vínculo que exija deles prestação de contas. Na primeira hipótese representação é ‘representatividade’; na segunda é ‘responsabilidade’. O fato destas duas acepções poderem se acumular e apresentarem-se na realidade juntas, não impede que não devam ser confundidas, e que cumpre distinguir cuidadosamente uma ‘correspondência’ que é semelhança, da outra ‘respondência’ que é responsabilidade” (SARTORI, 1962, p. 51).

[4] Art. 44 da Constituição do Brasil de 1988.

[5] Art. 118 da Constituição do Equador de 2008.

[6] Art. 52, parágrafo único, da Constituição do Brasil de 1988.

[7] Art. 52, I e II, da Constituição do Brasil de 1988.

[8] Art. 129 da Constituição do Equador de 2008.

[9] Art. 131 da Constituição do Equador de 2008.

[10] Art. 431 da Constituição do Equador de 2008.

[11] Art. 129, número 1, 2 e 3, da Constituição do Equador de 2008.

[12] Art. 85, I a VII, da Constituição do Brasil de 1988.

[13] Art. 85, parágrafo único, da Constituição do Brasil de 1988. 

[14] Art. 129 da Constituição do Equador de 2008.

[15] Art. 87 da Lei Orgânica da Função Legislativa do Equador.

[16] Art. 14 da Lei n. 1.079/1950.

[17] Art. 218, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados do Brasil.

[18] Art. 51, I, da Constituição do Brasil de 1988.

[19] Art. 52, I, da Constituição do Brasil de 1988.

[20] Art. 86, § 2º, da Constituição do Brasil de 1988.

[21] Art. 105 da Constituição do Equador de 2008. Convém advertir que a legislação infraconstitucional trabalha com outros números, conforme a circunscrição, pois a Constituição impõe uma quantidade mínima de apoios, e não máxima.

[22] Art. 25 da LOPC, de 20 de abril de 2010.

[23] Art. 27 da LOPC, de 20 de abril de 2010.

[24] Art. 146 da Constituição do Equador de 2008.

[25] De fato, se por um lado podemos imaginar a “parlamentarização” do sistema presidencial, por outro não haveria problemas também em se conceber algum tipo de processo inverso, isto é, a “presidencialização” do sistema parlamentar. Sobre esse ponto, segue a conceituação de Poguntke e Webb: “... presidentialization denominates a process by which regimes are becoming more presidential in their actual practice without, in most cases, changing their formal structure, that is, their regime-type” (POGUNTKE; WEBB, 2009, p. 01).

[26] Constata então Pérez-Liñan (2009, p. 23): “La proliferación de juicios políticos también cuestionaba otro presupuesto generalizado entre los estudiantes del presidencialismo latinoamerciano: la idea de que los presidentes son demasiado fuertes y los legisladores, incapaces de pedirles cuentas de sus actos. La supremacía presidencial sobre el Congreso ha sido un rasgo histórico distintivo de la política latinoamericana...”.

[27] Sobre esse ponto, ressalta Hochstetler (2008, p. 59): “Sólo el juicio político brasileño en 1992, de libro texto, realmente pasó por todos los pasos legales del juicio político, desde la investigación al juicio político por un cuerpo al enjuciamiento final por otro”.

[28] Resolução do Senado Federal n. 35/2016.

[29] A Presidenta foi acusada de editar decretos de crédito suplementar sem autorização do Congresso Nacional previstos nos arts. 85, inc. VI, e 167, inc. V, ambos da Constituição brasileira de 1988, e também no art. 10, item 4, 6 e 7, e art. 11, itens 2 e 3, da Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950.

[30] Quando se fala em golpe legislativo, a referência diz respeito ao órgão do qual parte o ato. Nessa perspectiva, pode-se dizer também golpe judicial. É exatamente essa a expressão que estudiosos do direito nos Estados Unidos adotam ao tratar do caso Bush vs. Gore, em que a Suprema Corte nacional desse país deu vitória a George W. Bush nas eleições presidenciais de 2000 (ACKERMAN, 2001; SHANE, 2003). Deixando de lado a dimensão subjetiva e lançando o olhar sobre o aspecto objetivo, podemos falar, de forma geral, em golpe administrativo.

[31] Tradução nossa do original: “si los líderes políticos latinoamericanos aceptan que es posible invocar el juicio político en forma flexible, cono si fuese un voto parlamentario de desconfianza, entonces surgirá una forma ‘constitucional’ de golpe legislativo” (PÉREZ-LIÑAN, 2000, p. 74).

[32] Tradução nossa do original: “¿Por qué la voluntad de la gente que está tratando de remover al presidente debe prevalecer sobre la voluntad de la gente que lo votó en las últimas elecciones?” (PÉREZ-LIÑAN, 2009, p. 333).